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要素,流向“高大上”——海宁市要素市场化配置改革调查

发布日期:2014-07-01 17:21    浏览次数:

  去年9月,省政府批复,在海宁市实施要素配置市场化综合改革试点。

 

  今年5月,经省政府批准,海宁市的要素配置市场化改革经验将在全省扩面试验。

  历时8个月的改革实践,这个以钱江大潮著称的县域城市,在生产要素的市场化配置中大胆冲破传统的体制机制障碍,通过建立亩产效益评价和差别化配置机制,让各种要素快捷、高效、顺畅地流向优质企业和市场主体,为全域的经济结构调整和产业升级提供源源不断的动力源,为全省提供了一个新鲜、管用的改革样本。

  为探索海宁市要素配置市场化改革的路径和方法,记者在海宁进行了历时半个月的蹲点调研和采访,记录下要素市场化配置这一“经济源头改革”的征程和一路艰辛。

  物竞天择

  让好企业吃饱喝足

  这几天,浙江敦奴联合实业股份有限公司的时装文化产业园项目工地机器轰鸣,车辆穿梭,一派繁忙景象。自从今年初,敦奴公司如期拿到发展所需的198亩用地后,规划和建设就一刻不停地在这里展开,因为它要如期开工、投产和见效,否则就要承担一系列经济后果。

  在土地资源十分短缺的海宁市,一次能拿到近200亩工业用地,也只有像敦奴这样拥有出色成绩单的“优等生”才能享有。这既让同行羡慕不已,也给用地者以无穷压力。这就是海宁要素市场化配置改革的成果。

  敦奴集团是一家集开发、设计、生产、销售于一体的专业时装公司,因她的专业和时尚赢得市场口碑,在服装行业整体不景气的市场环境下一枝独秀,去年销售收入逆市增长30%以上。

  正是这样的业绩,在今年4月海宁市第二轮亩产效益综合考核评价中,敦奴拿出了靓丽的成绩单:去年全公司亩均税收135.18万元,亩均销售收入955.77万元,亩均工业增加值315.89万元,每吨标煤实现工业增加值20.14万元,排放一吨COD(化学需氧量)的工业增加值为1943.06万元,全员劳动生产率平均每人27.05万元……这个成绩,在海宁市工业企业中排名第二,在同行业中遥遥领先,因而被评定为A+,属于重点扶持的企业。

  这个评定,在今天的海宁就是个“万能通行证”,只要满足产业政策等先行条件,它可以优先获得各种生产要素,减少绝大多数审批环节。

  敦奴集团很想建设一所集设计、营销、物流于一体的总部园区,投产后每年可以实现销售收入50亿元,但一直受用地限制。敦奴集团董事长吴凌找到市委书记林毅,让林毅很为难的是这些年企业都要地发展,总不能用行政的办法分配土地,因为没有依据,他一时不能答应。去年底,要素市场化配置改革实施后,第一轮企业评定等级出来,林毅爽快地见了吴凌,告诉他直接去找主管部门,如办不了,再告诉他。

  结果,吴凌几乎不用递一支香烟,就把用地指标拿下来了,而且根据要素差别化配置的相关规定,总部园区的供地价格仅为每亩25万元,比工业用地招拍挂成交价便宜一半,光土地成本就给他节省了近5000万元。

  更让吴凌惊喜的是,他不仅在今年初如愿拿到了企业用地,而且凭着他的A+企业评定,在日后的筹建审批过程中,竟是一路绿灯,畅行无阻。

  原来,为配合要素市场化配置改革,海宁市对工业企业投资项目制定准入负面清单,清单外项目实施承诺备案制,先建后验,不再审批。敦奴集团拿地后,根据土地出让合同规定的方案,对环评、能评、安评、消防、人防、防雷装置、施工图审查等一一承诺,编制报告。而后海宁市审改办召集发改局、经信局、环保局、消防大队、气象局、住建局等相关部门一次性联合审查,然后审查公示,全程耗时仅为10天。

  敦奴总部园区的这个项目,有幸成为海宁市要素市场化配置改革以来第一个“零审批”工业项目。由此,敦奴项目的开工前流程从原来的半年以上缩减为不到两个月,于今年3月3日提前开工……

  除敦奴外,还有家“小巨人”企业也获得这样的优待。

  海宁鑫诺服装有限公司占地11.29亩,原在海宁中国经编园区的土地使用期限2011年已经到期,按规定要退出。在去年底的企业考评中,鑫诺拿到亩均税收43万多元、亩均销售收入1943.47万元、亩均工业增加值134.68万元、吨标煤实现工业增加值17.97万元、排放每吨COD工业增加值4001.32万元、全员劳动生产率人均16.2万元的优良业绩,且产品符合环保潮流,科技含量和附加值高,在皮革行业排名第4,同样跻身A+。根据这份评定,经海宁市综合评价审议后,鑫诺获得工业用地续期出让,以每亩25万元优惠价续约29年。

  去年,在海宁市的1600多家工业企业中,有1214家获得A类企业资质。根据行业的不同,今年其中最靠前的102家进入A+,被列为重点扶持企业,享有像敦奴、鑫诺一样的优厚待遇。海宁市基本能满足他们发展所需要的一切要素资源,让他们吃饱喝足,以引领全市经济的结构调整和工业企业的转型升级。

  资源有价

  掉队落伍就要挨罚

  土地是海宁市最紧缺的生产要素。因此,在海宁市工业企业亩产效益综合评价体系中,企业用地占的权重最高,亩均税收占权重50%、亩均销售收入占12%、亩均工业增加值占10%、单位能耗工业增加值占10%、排放每吨COD工业增加值占10%、全员劳动生产率占8%。

  按照这一权重比例,海宁市每年要对县域内用地3亩以上的工业企业进行一次全面的“体检”,根据前一年的实际业绩给以综合评价打分,排名前80%的企业为A,属发展提升类企业,其中最靠前的约10%为A+,重点扶持;排名中间的15%为B,属整治提升类企业;最后的5%为C,属落后淘汰类企业。

  不同类别的企业,享有的资源待遇不一样,占有资源所要支付的代价也不一样。如用地,A+类企业每年的土地使用税可以减征80%,A类可减征50%到60%,B类只能减征20%,而C类不予减征;用电,A类、B类企业享有正常电价,C类每千瓦时得加价0.1元,超限额则加价更多;用能、用水、排污等所有要素,排名越是靠后的企业,所要支付的成本就越高。

  资源有价,资源必须向优质企业倾斜。根据海宁市要素差别化配置这一原则,企业列入C类属于“差生”,使用资源要素时,支付的是惩罚性价格。

  在首轮评价中,海宁瑞星皮革有限公司被列入了C类企业。瑞星从事牛皮头层沙发革研制、生产,年生产能力达一亿平方英尺,单看企业报表,盈利能力不弱。但从亩产效益和环境成本来评价,再走进海宁经济开发区的瑞星厂区,看看那巨大的烟囱,马上让人觉得作为高能耗、高污染企业,它被列入C类“不冤”。

  浪费现象让人瞠目。一进瑞星大门,就能看到门口右边超过50米宽的一大片苗木地里种满小苗木。在寸土寸金的开发区,怎会如此?原来,瑞星2004年创办时,一气在海宁拿下了206亩土地,远远超过企业生产所需,厂区内出现了好几块荒地。

  实施要素市场化配置改革后,亩产论英雄,报表上的业绩再也掩盖不住巨大的资源占有,企业进入C类,土地撂荒得支付更加昂贵的费用。瑞星皮革董事长说:“收到文件以后,非常震惊,几天几夜睡不着觉。”

  过去可以囤地居奇,凭着土地的自然增值就能过好日子,如今就“睡不着觉”了。压力来自哪里?亩产效益综合评价和差别化要素配置机制,要让一度被错配、劣配、低效配的要素资源,从落后产能里“挤出来”。

  掉队落伍要挨罚,怎么罚?瑞星算了算成本账,一算“吓一大跳”。

  瑞星的城镇土地使用税从每年每平方米3元调整到了6元,企业206亩占地,每年增加的土地使用税就是41.2万元;企业原来平均电价为每千瓦时0.908元,进入C类企业后,每千瓦时平均加价0.1元,瑞星今年1至4月用电量为2557055千瓦时,用电成本增加25.6万元,全年约增加80万元;污水入网实行多因子复合加价收费,按化学需氧量、酸碱度、悬浮物、磷酸盐、氨氮5种叠加收费,瑞星每年污水排放量512274吨,排污成本复合加价51.23万元,加上惩罚性加价,每年污水处理成本合计增加74.28万元;作为C类企业,年度减排任务为企业平均年度任务的4倍,交易排污权价格也上升至基准价的4倍……

  罚单一张张,张张代价“昂贵”。C类企业消耗要素时成本大幅增加,而优质企业获得优待,此消彼长,再参与市场竞争,A+类与C类谁更有胜算?结果不言而喻,C类企业痛感明显。

  有切肤之痛,企业不得不思变。瑞星一边张罗机器换人,希望能摆脱C类企业的处境,一边考虑“断腕”。目前,海宁瑞星皮革有限公司、浙江大众皮业有限公司、海宁蒙奴皮革制品有限公司3家制革企业,正在根据行业整治要求,淘汰制革前道工序,拆除烟囱,整合后道生产。瑞星拟搬入大众腾退土地,原来的206亩地块准备退还政府收储……

  整治要素资源低效利用,是海宁市不得不为之举。像我省多数城市一样,近年要素供给市场需求激增,但有效供给明显不足、区域供给失衡,其中土地要素窘境最为急迫。全省土地开发强度平均水平为11.5%,海宁已达到28%,全市到2020年可新增建设用地6万亩,目前已使用4万亩,也就是说,海宁市今后6年每年只有不到3000亩新增建设用地,用电、用能、用水、排污等也日益成为制约发展的瓶颈。

  要素市场化配置综合改革,为海宁转型发展赢得契机:它既激励了优质企业做大做强,也激发了落后企业转型升级的紧迫感和危机感。短短8个月,海宁83家C类企业,已有13家企业关停、7家企业完成兼并重组,8家企业进行了技术改造,有望恢复生机,一批要素利用效率低下的企业主动吐出多占的资源,腾退低效用地57宗1418亩。

  公正裁判

  政府有为有所不为

  要素市场化配置改革的一个重要“副产品”,就是倒逼政府的行政改革,政府不再像过去那样,为企业的土地、用电、用能、贷款、排污等瞎忙碌,用行政手段“乱点鸳鸯谱”。这样的教训是,越俎代庖,并不能将资源效益最大化,也没能有效激发企业活力,甚至造成了要素的错配、乱配和低效配。

  随着改革的逐步深入,海宁市市场化配置要素的机制也在逐步形成和完善,与之配套的行政审批制度改革也随之推进,许多审批事项正在取消、转移和下放过程中,有的干脆交给市场。

  继敦奴总部园区项目之后,海宁市又有12个工业项目进入“零审批”试点,目前浙江美力汽车弹簧有限公司、浙江希尔富电气有限公司两大投资项目已进入“零审批”程序; 经过两轮清理,目前海宁市保留行政审批事项125项,是全省审批事项最少县市;全市实现行政审批窗口既受理又办理率超过90%,审批提速超过85%。

  海宁市还在全省率先推行商事登记制度改革,放宽市场准入,降低了企业开办门槛,与企业、群众密切相关的烟草零售等35个行业推行先照后证;政府职能由重审批、轻监管向加强事中、事后监管转变,形成以准入前审批为辅,准入后监管为主的商事主体管理体制。

  海宁市还在着力打造无收费城市,率先取消与行政审批相关的涉企、涉农行政事业收费,年为企业减负2000万元;取消房屋所有权登记费、组织机构代码证书收费等14项收费,涉企类行政事业性收费由33项减为19项,削减幅度达42.4%……

  那么,政府就此可以做“甩手掌柜”了吗?显然不是。

  从海宁的改革实践看,政府这双“有形的手”从要素配置、项目审批、催工收费等事务中退出,但在规则制定、市场监管等方面,非但没有收手,转而更为强力。

  首先,政府是游戏规则的制定者和实施者。

  去年11月,改革肇启,海宁市在全省率先建立了系统性的亩产效益综合评价体系,围绕土地、能源、资金、人才、环境等5大要素及其稀缺程度,确立不同的权重,为公平评价企业制定了一把统一的“标尺”,同时将全市用地3亩以上的1659家工业企业按照纺织、皮革、机械电子制造和其他等4大行业分类排序,使评价体系既有统一标准,又体现不同行业间现实差异,更加科学合理、公平透明。

  在此基础上,海宁市又及时制定推行5大机制:以亩产效益为中心的综合评价机制,以作为评判企业高下和实施差别化要素配置的依据;以资源要素价格差别化为中心的分类施策倒逼机制,以更好地反映资源稀缺程度和生态环境损害成本;以激励和倒逼相结合为中心的落后产能退出机制,以促进存量盘活和资源优化配置,提高要素使用效率;以土地开发投入强度和单位效益产出承诺为中心的项目准入机制,以促进经济结构调整和发展方式转变;以实现资源利用效率低下产能退出为中心的要素公平交易机制,以促进各种生产要素的自由流动和市场化配置。

  其次,政府真正成为一个公正的裁判者。

  今年4月,海宁对全市所有工业企业进行第二轮考核评价:依据企业2013年年报数据,企业所在的各镇、街道、开发区将企业信息录入,并通过企业确认;3月,相关部门根据统计、地税、国税等部门数据进行综合评价;4月28日,测评数据与结果向全社会公布,新的榜单也就出来了。

  以往,政府工作人员经常要为企业跑项目、跑资金、争资源、搞评比,俨然是企业的代言人,其实站错了位置,无意中变成了运动员。现在,他们从这些繁琐的事务中解放出来,归位到裁判员角色:监管和考核,同时根据实际情况,对规则作适时适度微调,更好地体现公平。

  按照上年度的实际业绩和能量消耗、废物排放数据考核评价企业,这被认为是一条铁律,是公平的。但把规模以上企业和规模以下企业分开考评时,就发现规下企业相对容易进入A类。这个结果,压抑了大企业的积极性,不利于激励企业做大做强。于是他们在第二轮考评中,对规下企业除亩均税收和单位电耗指标外,还新增了亩均销售指标,进一步拉开规下优秀与低效企业的距离,以便规上、规下企业获得高分的比例更为合理。

  同时,企业评价范围扩展到向3亩以上土地企业租赁土地、厂房的承租企业,让全市工业企业基本全覆盖。

  就在这样的磨合和调整中,一个公平的环境就出来了。

  有序退出

  竞争失利平稳落幕

  8个月的改革攻坚,海宁市收获的不仅是经验,更取得了实实在在的成效,正如省发改委的评估报告中说的:改革推动了要素资源向优质企业流动的趋向,吸引浙商回归,促进县域的转型发展;改革盘活了存量土地资源,大幅提升亩产效益,为企业发展腾出空间;改革促使一批低效率企业和落后产能退出,扩大了环境容量,有力地保护了生态环境……

  然而,改革终究是一次利益的重新调整,有优胜者,也有落败者。那些在改革中失利的企业如何平稳落幕呢?海宁市的改革者显然早有设计和安排。

  第一步,打造一个要素交易平台,让关停淘汰企业挤出的资源要素,得以公平交易和流通。

  今年5月初,海宁市要素交易中心网站挂出首笔排污权二级市场交易信息——海宁源源纺织水洗有限公司以60万元的价格,出让1吨COD总计15年的排污权,这标志着海宁要素流动的市场大门正式打开。同期挂出的还有政府出让的排污权指标,包括两年期10吨COD和两年期2.5吨氨氮的排污权。

  去年11月,海宁要素交易中心挂牌运行,这个集信息发布、挂牌交易、咨询服务为一体的要素交易公共平台,目前已完成土地招拍挂23场次,出让土地124宗;排污权交易74笔,成交4803万元;用能指标交易6笔,成交金额113万元;共有67家计划关停并转企业的土地、厂房、排污指标、用能指标等要素实现交易。

  日前,依托海宁市要素交易中心更名组建的浙江江南要素交易有限公司开始运行,政府授权其开展涉及土地、排污权、能源、产权等稀缺要素的交易流通,要素类别成熟一个纳入一个,实现集中统一管理。同时,海宁市还将采用市场化方式运作人力资源市场、技术市场等专业市场,将运行主体交给市场,政府部门做好相应的规划、引导和公共服务工作。

  第二步,让难以存活的企业实现“安乐死”,鼓励低效落后产能主动退出,实现要素的重新配置。

  海宁市在要素市场化配置改革方案中,为鼓励低效落后产能主动退出特别制定一项政策:对政府按原出让价收回土地的企业,重新出让后给予溢价部分50%或每亩两万元奖励,房产按照评估补偿;对在要素交易中心自行交易土地的企业,营业税、土地增值税等地方留成部分予以全额奖励;对兼并重组企业,并购过程中产生的各类税费的地方留成部分给予全额返还,并购重组后的企业享受3年内企业所得税环比增长10%以上地方留成部分的全额奖励;对淘汰关停企业,用能、排污权在规定的范围内可以自行交易或由政府按基准价回购;对提升改造企业,最高给予设备投资额7%或1000万元奖励。

  为让C类企业平稳退场,海宁市金融办正帮助厘清企业互保链、债务风险,以便这些企业能够平稳谢幕。

  “弄潮儿向涛头立,手把红旗旗不湿”,潮城海宁,不但有雄壮千年的钱江大潮可观,当下更有改革大潮涌动全城,处处好风景。随着改革深入,企业迎来新的发展机遇,经济结构调整显露端倪,体制机制壁垒被打破,高效有为的公共服务型政府雏形初现,全社会活力迸发。

信息来源: 浙江日报

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