耕地保护关乎“国之大者”，历年都是两会热点话题。

3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提出，“严守耕地红线，严格占补平衡管理。”此前发布的中央一号文件，也专门就“强化耕地保护和质量提升”作出细化部署。

本期约请自然资源系统首支耕地红线保护青年突击队的9位青年专家，围绕耕地保护话题积极建言献策。

严格耕地占补平衡管理

占补平衡管理之“严”，目的是严控占用、严格补充、严守总量，通过调整管理方式、压实各级责任、强化考核监管，实现省级行政单位年度耕地总量动态平衡。

严控占用，保护耕地与节约集约用地并重。一是落实最严格的耕地保护制度。加强耕地保护全链条监管，从严管控各类占用耕地行为，坚决遏制破坏耕地违法行为。二是落实最严格的节约集约用地制度。严格执行国土空间规划和土地利用计划管控要求，坚持节约集约用地，全力推进盘活存量土地和低效用地再开发，促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变。

严格补充，完善耕地占补平衡管理机制。一是强化规划引领。坚持以水定地，遵循宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙的原则，在国土空间规划中明确适宜实施的补充耕地空间，做好落地上图，避免无序补充耕地出现毁林毁草、推坡造地等破坏生态现象。二是强化地方占补平衡主体责任。按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，建立分级负责、职责明确、监管有力的占补平衡责任落实机制。三是严格占补平衡量质并重管理。健全补充耕地联合验收机制，严把补充耕地数量核定和质量鉴定关口，从源头防止“占优补劣”等问题。四是健全占补平衡监管机制。优化占补平衡动态监测监管信息化平台，完善群防群治措施，坚决打击补充耕地不实和弄虚作假等行为。

严守总量，统筹处理好与农民利益、社会发展和生态保护的关系。一是强化考核，稳住耕地总量。全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，严肃考核问责，确保耕地红线决不突破。二是强化系统治理，优化耕地布局。按照耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护要求，统筹优化耕地、林地、草地等各类空间布局，构建耕地和永久基本农田“优进劣出”动态调整机制，合理调整置换难以或不宜长期稳定利用的耕地，逐步优化耕地布局，推动集中连片、高产高效优质。三是健全保障机制，激发保护耕地内生动力。统筹处理好保耕地与保发展、保民生、保生态的关系，统筹处理好大食物观与耕地用途管制的关系，健全耕地保护补偿与激励机制，切实让保护耕地的地方不吃亏，让保护耕地的农民得实惠。（中国国土勘测规划院耕地红线保护青年突击队队长李超）

完善补充耕地质量评价和验收标准

2024年党中央、国务院根据耕地保护新形势作出改革完善耕地占补平衡管理的重要决策，并特别强调强化补充耕地质量刚性约束。2025年中央一号文件提出“完善补充耕地质量评价和验收标准”，为强化补充耕地质量刚性约束提供有力抓手。

耕地占补平衡改革后，补充耕地来源拓展，为确保补充耕地实至名归奠定基础。“大占补”改革，明确在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源。同时，要求按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，从源头避免“把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数”问题。

完善补充耕地质量评价和验收标准，应全方位强化补充耕地质量刚性约束。一是注重强化自然禀赋条件在农业生产符合性评价中的刚性约束，确保补充耕地布局符合自然地理格局和农业生产规律，坚决杜绝破坏生态现象。二是注重从自然禀赋条件、配套设施条件、地力状况等多维度强化耕地质量评价的刚性约束，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用。为此，建议构建一套涵盖资源禀赋质量、工程建设质量、地力质量等多维目标、“总-分”结合的统一的耕地质量评价国家标准，为全方位评价补充耕地质量提供科学依据。

此外，还应完善补充耕地后续管护、再评价等机制，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本，健全补充耕地质量与利用状况监测体系，定期开展补充耕地质量再评价，确保补充耕地主体持续落实后续培肥管护责任，持续熟化土壤、培肥地力。（西北农林科技大学经济管理学院副教授 张蚌蚌）

坚决遏制破坏耕地违法行为

严守18亿亩耕地红线必须采取有效措施持续整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、乱占耕地建房等问题，坚决遏制破坏耕地违法行为。对此，建议进一步完善早发现、早制止、严查处的工作机制，采取“长牙齿”的硬措施坚决遏制耕地“非农化”。

加强基层队伍建设和科技支撑，提高执法能力。建议加强自然资源执法队伍特别是市、县两级队伍建设，充实基层执法力量。同时，强化科技支撑，综合利用卫星遥感、无人机、视频监控等技术手段，提升执法工作效率。

完善部门内部与部门之间协作机制，形成执法合力。建议推动执法工作与自然资源调查监测、督查成果共享，建立信息互通机制，及时发现并甄别违法问题，及时查处违法行为。同时，健全优化政府主导下的部门之间联合执法合作机制，统筹协调自然资源、农业、林草等部门以及基层政府执法力量。此外，进一步完善部门间常态化执法协调机制，建立部门间信息实时共享机制，强化执法协作和工作衔接。

推动耕地保护行政执法与刑事司法衔接，提升执法效力。建议积极协调公安、检察、法院、纪委监委，对发现的违法行为，严格落实拆除、没收等惩戒措施并严肃追究责任。推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的拆除违法用地地上建筑物强制执行机制。

强化政策宣传与教育，形成全社会共同参与良好氛围。建议加强政策宣传解读，充分利用各种媒体平台，广泛宣传耕地保护法律法规和政策措施，提高全社会耕地保护意识。同时加强警示教育，通过典型案例曝光、观看警示教育片等形式，以案释法，引导广大群众自觉抵制耕地“非农化”行为。（中国国土勘测规划院耕地保护研究所助理研究员戴劲）

分类有序做好耕地“非粮化”整改

近年来，随着农业结构调整和城镇化进程加快，耕地“非粮化”现象在一定程度上给国家粮食安全带来威胁。分类有序做好耕地“非粮化”整改已成为“严守耕地红线”的一项重要任务。

分类施策，明确整改方向。建议对耕地“非粮化”问题进行摸底调查，根据成因和现状进行分类，将“非粮化”耕地划分为不同类型，如经济作物占用型、生态退耕型等。针对不同类型制定差异化整改方案，确保整改工作有的放矢。

因地制宜，统筹各类关系。对于因经济利益驱动导致的“非粮化”耕地，可以通过提高种粮补贴、完善农业保险等方式增强农民种粮积极性。对于因生态保护需要的退耕还林还草区域，严格按照国家政策执行，确保生态与粮食生产的平衡。

留出过渡期，稳妥有序推进。整改过程中，应统筹考虑粮食生产、重要农产品保障和农民增收之间的关系，合理设定过渡期，并加强政策引导，切实保障农民权益。坚决避免不切实际下任务、定时限，搞简单化“一刀切”，坚决杜绝强行砍树、毁果、填塘及虚假复耕等不当行为。

政策支持，完善激励机制。各级政府应加大对粮食生产的政策扶持力度，提高种粮收益，增强农民种粮积极性。同时，建立健全耕地保护补偿机制，对承担耕地保护任务的地区和农户给予适当补贴。此外，通过完善激励机制，引导农民主动参与整改，确保耕地资源优先用于粮食生产。（中国农业大学土地科学与技术学院副教授姚晓闯）

高质量推进高标准农田建设

高标准农田建设是建设更高水平国家粮仓的重要支撑，是实现耕地资源永续利用的战略工程，也是进一步加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的重要抓手。

合理确定总量、优化空间格局是高质量推进高标准农田建设的前提。高标准农田建设要系统性考虑光温水土等要素匹配关系，确保耕地长期利用的稳定性与可持续性。因此，在规划战略层面要科学确定高标准农田建设的总量目标。根据不同区域的自然条件和农业生产需求，确定建设规模与建设方案。

因地制宜建设区域差异化的生态良田。项目建设要综合考虑地形地貌、种植习惯、特色资源等因素，避免坡耕地、低洼易涝区等微观格局对耕作条件的限制与生态退化风险，处理好高标准农田建设与“三区三线”“山上山下”等关系。同时，充分倾听农民意愿，完善农民全过程参与项目实施机制，满足农民利用中的实际需求，确保建设工程落地后能长期稳定发挥作用。

为此，建议从国家和区域层面协同发力：一是统筹好工程建设改造和自然要素关系，明确分区建设上限，优先保障自然条件优越、增产潜力大的区域，逐步将具备条件的永久基本农田建成高标准农田，确保建设规模与资源要素状况相匹配；二是因地制宜优化建设内容，各地应结合光温水土条件，量体裁衣开展农田建设，并将生态理念贯穿始终建设生态良田，如高标准农田建设结合盐碱地、退化黑土地、南方酸化地治理，确保耕地资源的长期稳定性和可持续性；三是加强高标准农田建设评价，利用遥感、地面传感器、大数据等智能化手段监测耕地健康状况，确保用好珍稀耕地资源、建好高质量国家粮仓。（中国农业大学土地科学与技术学院副教授汤怀志）

稳步推进盐碱地综合利用试点

我国盐碱地面积大、类型多、分布广，部分地区耕地盐碱化趋势加剧。稳步推进盐碱地综合利用试点，因地制宜开展盐碱地综合利用，是保障国家粮食安全的应有之义。

以盐碱地综合开发和可持续利用为目标，科学把握总体思路。坚持生态和生产、治理和利用、短期与长期相结合，坚持治水、改土、改种协调推进，分区分类分析盐碱地开发潜力和支撑条件，以现有盐碱耕地改造提升为重点，统筹推进耕地后备资源开发利用。

充分考虑盐碱地所在区域的水资源承载能力，坚持“以水定地”。科学评估灌溉用水需求，确保盐碱地治理与区域水资源开发保护相协调。同时，要秉持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的理念，将盐碱地治理与区域生态系统修复相结合，兼顾生态效益与经济效益。

注重因地制宜，选择合适的治理模式和技术路径。我国盐碱地类型多样，不同区域的自然条件和治理需求存在差异。因此，必须根据盐碱地的具体类型和水土条件分类施策，坚持“以种适地”与“以地适种”相结合，加快耐盐碱作物品种选育推广，提升治理的科学性和精准性。

注重科技引领，加快科研成果转化应用。当前，我国在盐碱地治理技术研发方面已取得显著进展，但仍需进一步强化科技引领，降低治理成本，构建科学成熟可推广的技术模式。要充分发挥科技创新的关键作用，加大研发投入，推动治理技术的集成、创新与应用，将实验室成果转化为现实生产力。

注重政策引导，市场化运作引入社会资本。盐碱地治理需要大量的资金投入和长期管护，建议探索建立“谁投资、谁受益”的综合治理利益分配机制，规范引导各类主体参与综合改造利用。同时，建立“谁使用、谁管护”的长效管护机制，确保盐碱地治理开发后能够长期稳定利用。（中国科学院南京土壤研究所助理研究员杨顺华）

分类推进撂荒地复垦利用

当前，我国撂荒耕地复垦利用面临耕地收益降低与机会成本增加冲突、土地细碎化与规模经营需求冲突、机械替代与地形限制冲突、生态保护与粮食安全冲突四重矛盾，亟须分类推进撂荒地复垦利用。

立足区域资源禀赋差异，坚持分类指导。对于平原地区撂荒耕地，通过提升农机服务水平、提高社会化服务规模等措施尽快复耕，优先用于粮食生产。对丘陵地区的撂荒地，坚持宜粮则粮、宜果则果，挖掘特色农产品，提升农产品附加值和耕作收益。对不适宜耕种的撂荒地，可按有关政策规定和规划要求用于设施农业用地或逐步退耕还林还草等。对季节性撂荒地，应种植绿肥等养地作物，提高耕地质量。

加快设施建设，强化政策扶持和奖补激励。对具备条件的撂荒地可纳入高标准农田建设范围，改善耕作条件，提升宜机作业水平。推广实施耕地质量提升技术，落实奖补措施，引导农民对撂荒地开展地力培肥。加快适合丘陵山区农机装备研发制造，提高水稻机插等薄弱环节和丘陵山区特色农业生产急需的农机产品购置补贴标准。加快出台利用撂荒地种粮的支持政策，重点对家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转撂荒地种粮的给予补助。

分区构建差异化管理体系，鼓励耕地经营权流转。东南沿海地区可推行“功能置换”，西南山区可实施“宜机化改造+特色种植”，黄土高原地区可探索“生态补偿+梯田保育”。同时，完善农村土地流转服务，鼓励“小块并大块”“互换并块”等多种方式流转耕地经营权。（北京师范大学地理科学学部副教授叶思菁）

稳妥有序退出不稳定耕地

新时代背景下，耕地保护已从“单纯的数量管控”转向数量、质量、生态“三位一体”保护，不稳定耕地的退出正是这一转变的具体实践。不稳定耕地主要分布在生态脆弱区和灾害易发区，这些区域过度开垦导致水土流失、土地沙化等生态问题日益严重，威胁国家粮食安全。

稳妥有序退出不稳定耕地具有多重战略意义。从生态角度看，有利于恢复植被、涵养水源、防治水土流失，提升区域生态系统服务功能。从经济角度看，通过退耕还林还草，可以发展特色林果业、生态旅游业，开辟农民增收新渠道。从社会效益看，能够改善农村人居环境，促进乡村振兴。

统筹规划、精准施策，注重区域协调发展。建议将耕地退出与乡村振兴有机结合，培育替代产业，促进农民就业增收。一方面，科学划定退出范围，建立耕地退出负面清单，优先退出生态严重退化、灾害风险高的耕地。另一方面，完善补偿机制，通过生态补偿、产业扶持等方式保障农民利益。此外，还要加强后续监管，防止复耕反弹，确保退得出、稳得住。

政府主导、农民参与、科技支撑、市场运作等多方协同。只有坚持生态优先、绿色发展，统筹兼顾粮食安全与生态安全，才能实现农业可持续发展，为建设美丽中国奠定坚实基础。不稳定耕地退出，既体现了“藏粮于地”战略的深化，也彰显了“人与自然和谐共生”的治理智慧。这需要我们以系统思维推进政策落地，在动态平衡中筑牢粮食安全根基，为乡村全面振兴与农业强国建设提供坚实支撑。（自然资源部国土整治中心正高级工程师桑玲玲）

加强传统梯田保护

作为我国农耕文明的瑰宝，传统梯田不仅承载着丰富的历史文化内涵，更是农业生产的重要基石。

传统梯田具有深厚的文化底蕴和独特的生态价值。传统梯田不仅是农民世代耕作的场所，更是中华民族勤劳智慧的象征。保护好传统梯田，就是保护我们的文化根脉和生态家园。作为世界文化遗产，云南元阳哈尼梯田不仅为当地农民提供了稳定的生计，还成了生态旅游的亮点，充分展示了梯田的多重价值。

坚持数量、质量、生态“三位一体”保护传统梯田。一是将传统梯田尽可能纳入永久基本农田保护范围，确保传统梯田不被违法违规占用。二是加强传统梯田质量建设，推进高标准农田建设，提升梯田的农业生产能力。三是坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加强传统梯田及周边农田生态系统的生态保护修复力度，维护生态系统的整体性和稳定性。

加强传统梯田保护，应坚持保护与利用并重。一方面，保护优先，合理利用。政府发挥主导作用，完善相关政策和规划，在保护梯田原貌的基础上，合理规划农业生产，引进和推广现代农业技术，提高梯田的农业生产效率，实现保护与利用的良性循环。另一方面，因地制宜，分类施策。根据不同地区的实际情况，制定有针对性的保护措施，引导社会各界积极参与梯田保护。

加强传统梯田保护，应健全保障体系。一是健全法律法规和制度体系，鼓励地方结合本地实际制定差异化的实施办法和细则，确保加强传统梯田保护政策有效落地。二是强化梯田质量监测和种植用途管控，及时发现并应对梯田旱作利用和撂荒等问题。三是健全资金保障体系，设立专项基金，支持梯田保护与修复工作。四是健全公众宣传体系，引导全社会多方位开展传统梯田保护科普宣传，提高公众的参与度。（中国国土勘测规划院助理研究员付邦宁）